從2016年7月8日起正式施行的《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》），作為第一部規(guī)范黨的問責工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，首次全面聚焦黨內(nèi)問責，劍指一些黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部“不擔當、不負責，不作為、亂作為”的突出問題，為“有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究”提供了強有力的制度保障。
對此，本報業(yè)務(wù)研討版特組織系列解讀文章，從問責條例意義、問責條例亮點、問責內(nèi)容、問責方式、問責條例落實五個方面展開思考辨析。本文是系列解讀文章的第四篇，緊緊圍繞問責的形式和方法，逐一闡釋誰來問、要問誰、問什么、怎么問，以及在執(zhí)行環(huán)節(jié)如何保障問責發(fā)揮應(yīng)有效果等具體操作問題?！幷?/p>
《 問責條例》作為全面從嚴治黨重要的制度遵循，作為規(guī)范和強化黨的問責工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，明確了問責工作的指導(dǎo)思想、問責原則、問責主體和對象、問責情形、問責方式、問責執(zhí)行等，實現(xiàn)了問責的制度化、程序化、精準化和公開化，是開展問責工作的操作手冊。其操作性具體體現(xiàn)為“五個明確”：
在問責主體上，明確了“誰來問”
常態(tài)化的問責，首先要明確問責的啟動機制，解決“誰來問”的問題。過去普遍存在的問題，主要是靠人而不是靠制度來啟動，也就是靠領(lǐng)導(dǎo)干部啟動,領(lǐng)導(dǎo)有批示就啟動問責。其本質(zhì)體現(xiàn)的是人治思維，具有隨機性、不確定性，也不嚴肅、不規(guī)范。
啟動機制需要制度化?！秵栘煑l例》第四條明確，“黨的問責工作是由黨組織按照職責權(quán)限”負責實施。第八條規(guī)定，“問責決定應(yīng)當由黨中央或者有管理權(quán)限的黨組織作出”。也就是說，問責是自上而下的問責，是各級黨組織履行管黨治黨職責的重要方式。該問責不問責，是黨組織的失職失責，同樣應(yīng)受到其上級黨組織的問責。對此，《問責條例》第六條第三款規(guī)定，“發(fā)現(xiàn)問題不報告不處置、不整改不問責”，就要追究責任，決不能搞下不為例、網(wǎng)開一面，以致形成“破窗效應(yīng)”。
在問責對象上，明確了“要問誰”
《問責條例》第四條明確，問責對象是“追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責任、監(jiān)督責任和領(lǐng)導(dǎo)責任”。具體包括三類重點對象：各級黨委（黨組）、紀委（紀檢組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點是主要負責人，體現(xiàn)了“有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究”的基本原則。而第十條“實行終身問責”，則意味著領(lǐng)導(dǎo)干部必須終身負責。
第五條強調(diào)“問責應(yīng)當分清責任”，對以上三類問責對象的責任進一步明確為：“黨委（黨組）在職責范圍內(nèi)負有全面領(lǐng)導(dǎo)責任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領(lǐng)導(dǎo)責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領(lǐng)導(dǎo)責任”，不僅明確了“誰來負責”，也明晰了“負什么責”，有多大權(quán)力就得負多大責任，體現(xiàn)了“權(quán)責對等”的精神。
在問責事項上，明確了“問什么”
現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，關(guān)于問責既存在多頭立規(guī)的問題，對同一事項的規(guī)定散見于多部黨內(nèi)法規(guī)，表述不統(tǒng)一、不規(guī)范，也存在責任內(nèi)容不夠聚焦，沒有突出堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、緊扣全面從嚴治黨的問題。
《問責條例》以落實黨組織管黨治黨政治責任，督促黨的領(lǐng)導(dǎo)干部踐行忠誠干凈擔當為目標，緊扣“在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責”，劍指一些黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不擔當、不負責，不作為、亂作為這個突出問題，細化問責內(nèi)容，在第六條明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力、維護黨的“六項紀律”不力、推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅決、不扎實等六個方面具體問責事項，指向清晰，內(nèi)容具體。
在問責方式上，明確了“怎么問”
現(xiàn)有各類問責規(guī)定中，共有14種問責方式?！秵栘煑l例》第七條將這些問責方式整合規(guī)范為對黨組織的檢查、通報、改組3種方式。針對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部將問責方式規(guī)范為四類13種方式：一是通報。對通報對象，還必須批評教育、責令糾錯。二是誡勉，包括談話誡勉、書面誡勉兩種方式。三是組織調(diào)整或組織處理。包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責令辭職、降職、免職五種方式。四是紀律處分。依據(jù)《紀律處分條例》，對黨員的紀律處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等五種方式。
以上問責方式：一是從適用對象上來看，明確了對組織、對個人的問責方式。《問責條例》追究的是黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責任。因此無論是黨組織，還是領(lǐng)導(dǎo)干部，只要失職失責，都應(yīng)采取適當?shù)姆绞?，予以問責?/p>
二是從嚴重程度上來看，由輕到重。需要指出的是，以往黨內(nèi)法規(guī)中，多認為通報重于誡勉，如《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》就指出，對“情節(jié)較輕的，給予批評教育、誡勉談話、責令作出書面檢查；情節(jié)較重的，給予通報批評”。而按照《問責條例》的規(guī)定，誡勉重于通報。因為依據(jù)中央組織部出臺的《關(guān)于組織人事部門對領(lǐng)導(dǎo)干部提醒、函詢和誡勉的實施細則》，受到誡勉的領(lǐng)導(dǎo)干部，六個月內(nèi)不得提拔或者重用，這顯然要重于通報。
三是從方式運用上來看，《問責條例》明確指出：“可以單獨使用，也可以合并使用”。這主要是考慮到，在問責實踐中，有時需要采取組織處理、紀律處分的“雙處理”手段。
四是從問責決定上來看，規(guī)范了權(quán)限和程序。《問責條例》第八條規(guī)定，應(yīng)當由黨中央或者有管理權(quán)限的黨組織作出問責決定。其中明確：對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，紀委（紀檢組）、黨的工作部門有通報、誡勉的決定權(quán)，提出組織調(diào)整或者組織處理的建議權(quán)。這就把問責的責任不僅落實到黨委（黨組）、紀委（紀檢組），也分解到組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等黨的工作部門，這是問責制度的一個重要創(chuàng)新。
五是從問責屬性上來看，體現(xiàn)了紀言紀語?！秵栘煑l例》著眼依規(guī)管黨，凸顯對在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責政治責任的追究，體現(xiàn)了把紀律挺在前面、紀法分開的理念，因而對行政問責、法律問責不作規(guī)定，但并不是說不追究政紀責任、法律責任，該追究同樣必須依照有關(guān)規(guī)定或法律嚴肅追究。
在問責執(zhí)行上，明確了“保障問”
《問責條例》第九條對問責決定的落實提出了五條措施：一是宣布督促。問責決定要及時向被問責黨組織或者黨的領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織宣布并督促執(zhí)行。二是歸檔備案。有關(guān)問責情況應(yīng)當向組織部門通報，組織部門應(yīng)當將問責決定材料歸入被問責領(lǐng)導(dǎo)干部個人檔案，并報上一級組織部門備案。三是職務(wù)調(diào)整。涉及職務(wù)調(diào)整的，組織部門應(yīng)當在一個月內(nèi)辦理完畢相關(guān)手續(xù)。四是檢討檢查。受到問責的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要向問責決定機關(guān)寫出書面檢查，并在民主生活會或者其他黨的會議上作出深刻檢查。五是曝光公開。要建立健全問責典型問題通報曝光制度，采取組織調(diào)整或者組織處理、紀律處分方式問責的，一般應(yīng)當向社會公開。這些措施嚴格規(guī)范、公開透明，便于操作、便于監(jiān)督，是推進問責工作的有力保障。
